mardi 26 juin 2012

Quand l'OCDE publiais des techniques de gouvernement.

En 1996, l'OCDE racontais comment faire passer d'importantes réformes économiques en évitant tout mouvement de contestation. Un programme toujours d'actualité.

Source :
http://dondevamos.canalblog.com/archives/2010/01/02/16359297.html

Lien vers le PDF du rapport :
http://www.oecd.org/dataoecd/24/23/1919068.pdf
C’est le Cahier de politique économique n°13 du Centre de Développement de l’OCDE1], daté de 1996. Le contexte, c’est l’imposition de plans dits « d’ajustement structurel » par le FMI dans les pays endettés qu’il endette encore plus avec ses prêts liés aux Plans d’Ajustement Structurels (PAS) qui consistaient essentiellement à faire des économies en privatisant les services publics et en libéralisant le commerce et les flux financiers entrants et sortants.
Il s’agit donc d’expliquer aux gouvernements comment faire accepter ces politiques par les peuples.
Dans le texte : « Le premier intérêt de ces études est de nous montrer comment, en choisissant une stratégie avisée, un gouvernement peut éviter le cycle politico-économique évoqué et appliquer avec succès, jusqu’à son terme, un programme de stabilisation ».

Avant de commencer, j’aimerais préciser que lesdites mesures d‘ajustement structurel sont exactement ce que sarkoléon nous fait vivre actuellement, sous d’autres noms. Mais en réalité il s’agit seulement de privatiser et de libéraliser au maximum au nom de la « réduction du déficit » qu’il creuse pourtant avec acharnement, comme le réclament les institutions internationales telles que la Banque mondiale, la Commission européenne, l’OCDE ou le FMI. Donc toutes les consignes contenues dans ce truc de l’OCDE valent aussi pour nos gouvernements dits « démocratiques ». Enfin, bref. Reprenons le « rapport ».
Où l’on explique que les gouvernements font deux types de dépenses :
« celles qui bénéficient directement à certains groupes et accroissent » le soutien au gouvernement en place
ou bien « celles qui contribuent au bien-être de tous à long terme, comme les investissements en infrastructures »
Or, quand il faut appliquer un PAS, le FMI rogne sur la première catégorie de dépenses (mais en réalité, pas seulement hélas), « ce qui amoindrit le soutien au gouvernement » qui a alors le choix entre la répression (qui a « de nombreux coûts » précise le rapport), ou la manipulation, finalement.

Je cite alors le rapport :
« Supposons qu’en raison du grave déficit de la balance des paiements, un gouvernement prenne des mesures impopulaires de stabilisation; ces mesures provoquent des grèves et des manifestations ce qui le contraint à réprimer. Mais habituellement cette répression n’est pas durable dans des démocraties ou des autocraties (à la différence des dictatures) ».
Un exemple de ces vilaines émeutes de la population ignorante des bienfaits des PAS ? « En Zambie, un doublement du prix de la farine et du maïs en décembre 1984, dû à la suppression des subventions, a provoqué une vague d’émeutes et la répression a entraîné 15 morts ; en raison de ces réactions, le gouvernement a ensuite annulé la mesure ». Ce qu’il ne faut, évidemment, surtout pas faire, on l’aura compris.

Et on analyse les grèves : les travailleurs des petites boîtes ne peuvent pas en faire sans risquer leur emploi, contrairement aux fonctionnaires qui n’hésitent pas à se mobiliser dès qu’on touche à leur salaire. Ce qui n’est pas bien non plus.
« Au Burkina-Faso, une réduction de 15 pour cent des salaires en 1982 a entraîné une grève des fonctionnaires ; quand, en 1984, le gouvernement a imposé une retenue de 25 pour cent sur leurs salaires, les enseignants ont réagi de nouveau par une grève. Pourtant, d’autres mesures, comme la coupure des investissements publics ou des dépenses de fonctionnement (salaires exclus), n’entraînent aucun trouble ». Ah oui, c’est vrai ça.
Du coup, autant prendre les mesures qui entraînent le moins de contestation pour en arriver exactement au même résultat.

On nous explique aussi avec ce calme bureaucratique que les gouvernements à tendance autocratique, se sentant par ces manifestations, les répriment férocement quitte à tirer sur le foule. Mais attention, nous dit-on : « nous ne devons pas confondre autorité et autocratie »

Dans le chapitre intitulé « Une bonne gestion des hausses de prix », on nous parle du Maroc, qui a augmenté de 10 à 20% les prix de produits de base comme le sucre, la farine, l’huile, en deux vagues successives au début des années 80, et cela avec succès : 0 émeutes. « Deux éléments expliquent ce succès politique : la prudence et une bonne stratégie de communication (…) Le gouvernement a su influencer opportunément l’opinion publique ».
 On nous explique que le gouvernement marocain a mené la réforme en plusieurs étapes, à un moment où la conjoncture n’était pas trop mauvaise. Mais surtout, il a mené une propagande habile : « le roi a proclamé que l’on devait protéger les pauvres contre les effets de l’ajustement et qu’une enquête allait être menée sur leur situation pour guider l’action gouvernementale en leur faveur. Des articles dans la presse progouvernementale ont expliqué que l’ajustement devait se faire lentement et que l’on ne devait pas supprimer soudainement les subventions aux produits alimentaires, comme cela avait été le cas en Tunisie, où cette politique avait suscité des troubles graves. A l’automne 1985, lorsque l’on augmenta les prix des produits de base, le roi prononça un discours sur le thème « oui à l’austérité, non à la paupérisation ». Ainsi, pendant chaque période délicate, les autorités sont intervenues, avec habileté, pour rassurer l’opinion et manifester leur souci des pauvres ». Même si, évidemment, ce n’était pas le cas du tout.

Le rapport énumère ensuite les mesures à appliquer qui n’entraînent pas automatiquement de manifestation populaire et « ne font prendre aucun risque à un gouvernement »:
- une politique monétaire restrictive,
- des coupures brutales de l’investissement public (même si, précise le rapport, « la chute des investissements publics ralentit la croissance pour les années à venir et met sur-le-champ des milliers d’ouvriers du bâtiment au chômage, sans allocation ») ou
- une réduction des dépenses de fonctionnement

Et puis, on tombe dans le plus pur machiavélisme, au sens propre du terme : l’absence totale de morale et d’humanité dans le gouvernement du pays. Ainsi, on nous dit clairement que le gouvernement doit favoriser une certaine partie de la population pour avoir un minimum de soutien, quitte à taper davantage sur les autres : « Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volonté de l’opinion publique dans son ensemble. Il doit se ménager le soutien d’une partie de l’opinion, au besoin en pénalisant davantage certains groupes ». De fait, « un programme qui toucherait de façon égale tous les groupes (c’est-à-dire qui serait neutre du point de vue social) serait plus difficile à appliquer qu’un programme discriminatoire ».

Et nous, on sait bien qui prend dans la figure avec les politiques ultralibérales : le populo. On nous ressort l’exemple du Maroc, où on a privilégié les agriculteurs, soutien traditionnel du régime. « De plus, le gouvernement a mené des actions déterminées en faveur des pauvres afin d’isoler le groupe le plus touché, les salariés du secteur moderne ».

Au cas où on n’aurait pas bien compris le principe, il est détaillé dans le chapitre : « Les réactions aux mesures d’ajustement structurel ».

« La plupart de ces réformes frappent certains groupes tout en bénéficiant à d’autres, de telle sorte qu’un gouvernement peut toujours s’appuyer sur la coalition des groupes gagnants contre les perdants ». On prend alors l’exemple de la libéralisation des échanges, qui permet à un gouvernement d’écraser un groupe en s’appuyant sur un autre.
Ce type de mesure entraîne une résistance hétéroclite des hauts fonctionnaires, de la gauche, des syndicats, des industries « protégées ». Mais, le gouvernement est aussi soutenu par « ceux qui bénéficient de la libéralisation » : « les industriels exportateurs, les agriculteurs, les artisans qui peuvent s’approvisionner plus facilement et moins cher et enfin les consommateurs ».
Un esprit mal tourné dira que les salariés et les consommateurs, c’est les mêmes. Mais dans la logique libérale, le consommateur est privilégié car la libéralisation telle qu’on nous la présente est censée favoriser son pouvoir d’achat. Sauf que comme du fait des mesures libérales, il est précaire et mal payé, il ne peut consommer qu’en s’endettant. Mais, bref.

Comment éviter les risques politiques ?
C’est le titre de la seconde partie du rapport, la plus intéressante puisqu’elle détaille ce que font actuellement nos gouvrenements.
« Ainsi, pour tout gouvernement, l’ajustement n’est pas seulement (comme pour une organisation internationale) une opération économique et financière délicate sur le plan technique, c’est aussi un combat politique à livrer en position de faiblesse, où tous les coups sont permis (l’opposition peut critiquer avec acharnement les mesures dont elle est en réalité la responsable par la politique laxiste qu’elle a menée auparavant), parce que le premier objectif pour certains partis politiques n’est pas le rétablissement de l’économie, mais la conquête du pouvoir, au moment même où celui-ci est fragilisé ». Il convient donc de se débrouiller pour paralyser l’opposition et garder le pouvoir tout en appliquant des mesures anti sociales.

D’abord, il faut « briser les corporatismes ». En effet, « Plus il existe des groupes d’intérêt puissants et bien organisés, plus la marge de manoeuvre du gouvernement est réduite (…) Ainsi, toute politique qui affaiblirait ces corporatismes serait souhaitable : d’un point de vue économique, cela éliminerait des entraves à la croissance et, politiquement, le gouvernement gagnerait une liberté d’action qui peut lui être précieuse en période d’ajustement ». Mais c’est quoi, « les corporatismes » ? Simplement les syndicats ou les fonctionnaires, ces vilains qui s’accrochent à leurs droits sociaux.
Et je vous le donne en mille : que prône-t-on pour « briser les corporatismes » ? « Cette politique peut prendre diverses formes : garantie d’un service minimum, formation d’un personnel qualifié complémentaire (c’est-à-dire qui n’a pas le statut de fonctionnaire, comme quand on fait rentrer des contrats privés dans La Poste ou l’enseignement), privatisation ou division en plusieurs entreprises concurrentes, lorsque cela est possible ».
C’est sûr qu’avec un tel traitement, la fonction publique est laminée. Etrange comme sarko a bien appliqué tout ça.

D’ailleurs, on nous dit qu’il faut faire tout ça « avant la crise », parce que si c’est fait en plein bordel les oppositions sont plus motivées.
Par exemple, un gouvernement qui arrive et juge qu’il faut mener ces politiques d’ajustement structurel doit agir de la manière suivante :
« Il a donc intérêt à appliquer sur le champ un programme de stabilisation, tout en reportant la responsabilité des difficultés sur ses adversaires. Cela suppose une bonne stratégie de communication, cette stratégie étant une arme importante dans le combat politique. Il faut dès l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la gravité des déséquilibres, souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes défavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter l’heure de vérité. En revanche, dès que le programme de stabilisation a été appliqué, le gouvernement peut tenir un discours plus optimiste pour rétablir la confiance (un facteur positif pour la reprise), tout en s’imputant le mérite des premiers bénéfices de l’ajustement ».

Et puis, il vaut mieux que le gouvernement crée rapidement une « coalition d’intérêts » pour faire taire l’opposition.
« Il faut éviter que ce mouvement s’étende à toute la population urbaine, en se ménageant par des actions discriminatoires le soutien de divers groupes, afin de constituer une coalition opposée. Il est souhaitable, par exemple, de limiter les réductions de salaire aux fonctionnaires civils et d’accorder une aide bien adaptée à des familles pauvres ».
On pointe même un risque de mobilisation sérieux puisqu’il débouche toujours sur une répression importante : les étudiants : « Surtout, les enseignants du secondaire et du supérieur, en faisant grève, libèrent une masse incontrôlable de lycéens et d’étudiants pour les manifestations, un phénomène très dangereux, car dans ce cas la répression peut conduire facilement au drame » (mais, surtout, les « drames » renforcent l’opposition et délégitiment le gouvernement, ce qui n’aide pas pour les plans d’ajustement…).

On recommande aussi d’élever le prix des produits de base (nourriture, électricité, médicaments, eau, essence) de manière très progressive afin d’éviter que les pauvres n’aillent dans la rue. Et le rapport nous détaille quelques « techniques » utilisées par-ci par-là :
« Ce qui importe politiquement, c’est uniquement la hausse des prix, quelle qu’en soit l’origine : subvention supprimée, dévaluation, hausse des impôts indirects ou réduction du déficit d’entreprises parapubliques (pour les transports, l’eau ou l’électricité).
Il faut, comme au Maroc en 1983-84, relever d’abord les prix des produits intermédiaires, et non pas ceux des produits de base consommés par les ménages pauvres. Si les prix des produits de base sont augmentés, il faut procéder par hausses modérées (moins de 20 pour cent) et étalées dans le temps. Il est souhaitable de reporter les dernières hausses à la période où les gains de l’ajustement commenceront à apparaître et où ils pourront compenser ces hausses. Il est possible aussi d’atténuer l’impact d’une hausse de prix par des distributions de denrées alimentaires pour rémunérer la main-d’oeuvre embauchée sur les chantiers des travaux publics. Enfin, il ne faut jamais augmenter les prix à des moments difficiles pour les ménages, comme les fins de mois ou les fêtes religieuses ».
On nage en plein n’importe quoi, mais voilà l’orientation : se foutre complètement de l’intérêt de la population, ainsi que des résistances, et maintenir la libéralisation totale coûte que coûte, quitte à ruser, manipuler, biaiser. Seul le résultat compte, l’éthique n’existe plus.

Le rapport évoque ensuite quelques mesures à éviter si possible, comme baisser les bourses des étudiants, car il y a des risques d’émeutes. Par contre, on ne peut pas éviter « la réduction des salaires et de l’emploi dans l’administration et les entreprises publiques », ce qui n’est pas sans « risques politiques » parce qu’il y a beaucoup de syndiqués dans ces secteurs et l’économie peut vite se retrouver paralysée.

Fort heureusement, « Le gouvernement a toutefois les moyens de faire appel au pragmatisme des fonctionnaires. Il peut, par exemple, expliquer que, le FMI imposant une baisse de 20 pour cent de la masse salariale, le seul choix possible est de licencier ou de réduire les salaires et qu’il préfère la seconde solution dans l’intérêt de tous. Les expériences de plusieurs gouvernements africains montrent que ce discours peut être entendu ». On est ravis d’apprendre que cette politique et cette propagande ont d’abord été testées dans des dictatures africaines avant d’être utilisées ici. Sarko ou Bongo, même combat ?

On dirait : « Les salaires nominaux peuvent être bloqués (ce qui allège rapidement la masse salariale en termes réels si le taux d’inflation atteint 7 ou 8 pour cent) [idem quand on les augmente moins que l’inflation, comme c’est le cas chez nous depuis sarkoléon]; on peut ne pas remplacer une partie des salariés qui partent en retraite [1 sur 2 chez nous, youpi]; ou bien l'on peut supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique discriminatoire pour éviter un front commun de tous les fonctionnaires. Évidemment, il est déconseillé de supprimer les primes versées aux forces de l’ordre dans une conjoncture politique difficile où l’on peut en avoir besoin ». Beau pragmatisme.

Comment endormir le populo tout en l’enc…  sans vaseline

Nos crânes d’œuf de l’OCDE poursuivent en détaillant le cas des baisses de dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire les subventions aux institutions. Ici, on prend l’exemple des subventions aux écoles et c’est simplement pathétique :
« Pour réduire le déficit budgétaire, une réduction très importante des investissements publics ou une diminution des dépenses de fonctionnement ne comportent pas de risque politique. Si l’on diminue les dépenses de fonctionnement, il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de service, quitte à ce que la qualité baisse. On peut réduire, par exemple, les crédits de fonctionnement aux écoles ou aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d’élèves ou d’étudiants. Les familles réagiront violemment à un refus d’inscription de leurs enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l’enseignement et l’école peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles, ou supprimer telle activité. Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non dans l’établissement voisin, de telle sorte que l’on évite un mécontentement général de la population ». Attention, les auteurs, parfaitement conscients du caractère ignoble et machiavéliques de ces considérations, précisent que « L’intérêt politique de ces mesures ne signifie pas qu’elles sont les plus rationnelles ou les plus justes », surtout que ça fait chuter la fameuse « croissance » qu’ils attendent tous comme le Messie.

On continue, avec les politiques de restriction monétaire : contenir la consommation, dévaluer etc. « L’autre mesure de stabilisation qui peut être recommandée est une politique monétaire restrictive. Comme celle-ci frappe de manière uniforme tous les revenus et qu’elle a des effets négatifs à la fois différés et indirects (les salariés licenciés par une entreprise en faillite ne manifestent pas contre la Banque centrale), elle comporte peu de risque politique ». On dirait bien, hélas.

Ce n’est pas tout : « Le gouvernement doit aussi réduire la masse salariale et couper des subventions ».
Et là, c’est du sarko tout craché : il a promis tout et son contraire pendant sa campagne, et aujourd’hui encore rien n’est logique. Par exemple, il dit vouloir diminuer les niches fiscales mais en créé régulièrement de nouvelles, il augmente les taxes sur le populo, mais baisse les impôts des riches etc. Parce que, comme on l’explique dans le rapport, si on baisse une subvention, il faut en maintenir une autre. Si on baisse les salaires, il faut le faire pour une catégorie, et en avantager une autre.

Un esprit clair pourrait se demander à quoi ça rime puisqu’un bénéfice est supprimé par un coût supplémentaire. Mais, il ne faut pas perdre de vue le seul objectif de tout cela, qui mérite quelques concessions souvent temporaires : libéraliser autant que possible et même au-delà. En effet, les auteurs insistent encore là-dessus un peu plus loin : « Si la poursuite des objectifs de l’ajustement doit être maintenue à tout prix, en revanche le choix des moyens doit rester ouvert en permanence ». Ils appellent ça « le souci du détail ».
Voilà les consignes OCDE en la matière : « Par exemple, si l’on réduit les salaires des fonctionnaires, il faut les baisser dans tel secteur, les bloquer en valeur nominale dans un autre, et même les augmenter dans un secteur clé politiquement. Si l’on diminue les subventions, il faut couper celles pour tels produits, mais maintenir en totalité celles pour d’autres produits. Le souci du détail ne connaît pas de limite : si les ménages pauvres consomment seulement du sucre en poudre, on peut augmenter le prix du sucre en morceaux pourvu que l’on garde la subvention au sucre en poudre ».

Pour résumer :
« Ainsi, un programme de stabilisation qui, pour une réduction donnée du déficit extérieur, minimise les risques politiques, est la résultante d’un nombre élevé de mesures choisies en fonction de leur coût politique (ce coût étant estimé à l’aide d’enquêtes de sondages ou de rapports des autorités locales), auxquelles il faut ajouter des campagnes dans les médias, voire des actions spectaculaires, pour obtenir le soutien de la population »

La meilleure stratégie pour des réformes structurelles

Là, il est question des mesures qui permettent au gouvernement de créer sa « coalition » de favorisés pour écraser les « perdants » et qui, par conséquent, n’impliquent pas un risque politique fort.
En premier lieu, la « libéralisation des échanges ». En étalant dans le temps les « réformes » et en prenant quelques mesures favorables à certains secteurs, on évite une coalition de l’opposition. Il y a aussi la privatisation du secteur public, qui amène les salariés à « défendre leurs avantages » (d’autres parlent d’acquis sociaux). On nous dit qu’il faut commencer ce travail de sape quand la conjoncture est favorable, pour éviter que le mouvement de contestation ne prenne trop d’importance, et qu’il ne faut pas réformer les secteurs stratégiques immédiatement. Où l’on souligne au passage que les « gouvernements » pas très démocratiques ont davantage de marge de manœuvre que les autres puisqu’ils peuvent « dissoudre des piquets de grève » ou virer les gens sans problème en cas de mouvement social.

Ensuite, on comprend mieux la réforme débile démocratiquement du quinquennat, où la présidentielle se déroule en même temps que les législatives histoire d’éviter la cohabitation et surtout la contestation. Le rapport explique qu’il faut des mandats longs et pas de scrutins intermédiaires pour éviter de les transformer en référendums. Dans le texte : « Il importe donc que les mandats durent au moins cinq ans, étant entendu que le nouveau gouvernement utilise les premiers mois — la période où la résistance au statu quo est la plus faible — pour prendre les mesures impopulaires. De plus, il faut veiller au regroupement des élections, afin de ne pas transformer une série de scrutins en une suite de référendums sur l’ajustement »

Et puis, ben on nous parle des « donateurs », entendez le FMI et la Banque Mondiale, mais en réalité les créanciers du pays, qui peuvent être des banques privées ou de simples spéculateurs, désormais. Le rapport leur recommande de rester discrets tout en assurant le « guidage » des opérations.

En conclusion, « beaucoup de mesures prises avant l’ajustement peuvent être très efficaces pour diminuer les risques politiques au moment de l’épreuve (…) En renforçant le pouvoir exécutif par diverses dispositions (mandats longs, coalitions parlementaires stables, référendum, etc.), on lui donne les moyens de mieux défendre sa politique d’ajustement. Il faut enfin qu’un gouvernement ait des capacités de réaction rapide. En effet, toutes les analyses de cas s’accordent sur cette conclusion : le meilleur moyen de minimiser les coûts économiques, sociaux et politiques de l’ajustement, c’est d’ajuster avant la crise financière ».

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